دکتر مسلم آقایی طوق دارای مدرک دکترای حقوق عمومی از دانشگاه تهران است. او هم‌اکنون در کنار تدریس و پژوهش، به‌عنوان دبیر هیئت مشاوران تدوین، تنقیح و تفسیر قوانین کشور فعالیت می‌کند. با دکتر آقایی در حاشیۀ همایشی با موضوع شفافیت هم‌کلام شدیم و با‌توجه‌به تنگی وقت، مصاحبه را در زمان برگشت ایشان و در مسیر فرودگاه انجام دادیم. پرسش‌های فشردۀ ما و پاسخ‌های دقیق و صریح ایشان نتیجۀ این هم‌نشینی کوتاه در خودروی درحال حرکت بود.
چندی است کارشناسانی چون دکتر توکلی از فساد سیستمی در کشور سخن می‌گویند و بر این اعتقادند که فساد در کشور سیستمی و ساختاری شده است. آیا شما موافقید؟ در صورت تأیید چه راه‌حلی برای مبارزه با آن پیشنهاد می‌دهید؟
به نظر من هم بحث فساد سیستماتیک که امثال آقای دکتر توکلی مطرح کردند درست است، ولی تا حدی شهودی است و نمی‌توان بنا بر آمار و ارقام گفت فساد سیستمی شده یا نه. از مطالعه و مشاهدۀ مصادیق فساد و همچنین براساس فهم عموم مردم از مسئلۀ فساد در کشور، به نظرم در بطون و لایه‌های قانون‌گذاری و حتی گاه متأسفانه در بخش نظارتی هم رگه‌هایی از فساد دیده می‌شود. برخی از مصادیق بارز فساد را، که اخیراً کشف شده‌اند، ابتدا نهادهای نظارتی اعلام نکرده‌اند؛ آن‌ها بعداً وارد ماجرا شده‌اند و گفته‌اند ما اینها را بررسی می‌کردیم و به نحوی مطلع بودیم. این امر نشان‌دهندۀ این است که ما رگه‌هایی از ضعف نظارتی داریم. قطعاً شهروندان نمی‌توانند این امر را اثبات کنند و همین حس شهودی برای اینکه شهروند بداند در چه فضایی زندگی می‌کند کافی است.
بازیگران عرصۀ شفافیت و مبارزه با فساد چه کسانی هستند و چه نقشی در این زمینه ایفا می‌کنند؟
درخصوص مبارزه با فساد دیدگاهی وجود دارد که در آن دولت یا سازمان‌هایی که به‌نوعی صاحب قدرت‌اند مسئول رسیدگی به مسئلۀ فساد هستند. این دیدگاه بسیار سنتی و کلاسیک است و شاید در نگاه اول نیز به نظر برسد دولت باید به این مسئله رسیدگی کند و سازمان بازرسی، دیوان محاسبات عمومی، کمیسیون اصل نود و کمیسیون‌های فعال دیگر در عرصه‌های مختلف باید نظارت کنند. شاید چنین رویکردی و برداشتی صحیح هم باشد، ولی نظارت دولت به‌خودی‌خود و به‌تنهایی کفایت نمی‌کند؛ چون فساد اساساً چیزی نیست که بتوان از دولت انتظار داشت صفر تا صدش را خودش شناسایی کند و بر آن نظارت داشته باشد؛ چون دولت‌ها همواره در سلسله‌مراتب قدرت قرار دارند. در مباحث مبارزه با فساد، بارها خوانده‌ایم و دیده‌ایم که سه قوۀ کلاسیک منتسکیویی پاسخ‌گوی مبارزه با فساد نیست. مارک تاشنه در کتاب «مقدمۀ پیشرفت بر حقوق اساسی تطبیقی» از «قوۀ پنجم» نام می‌برد و می‌گوید یکی از مصادیق قوۀ پنجم نهادهایی است که با فساد مبارزه می‌کنند؛ بنابراین قوۀ اول و دوم و سوم، یعنی قوۀ مقننه، مجریه و قضائیۀ قدیم نمی‌توانند با فساد مقابله کنند و قوۀ چهارمی لازم است که مستقل باشد و خود را پاسخ‌گوی مردم بداند نه قوای سه‌گانه. همین‌جاست که پیوند موضوع مبارزه با فساد و مردم مشخص می‌شود. مردم و شهروندان هزینۀ فساد را بالا می‌برند؛ چون به‌هرحال مردم در بیشتر مواقع اگر ضربۀ فساد را نخورند، نفعی هم از آن نمی‌برند؛ ولی بخشی از نهادهای دولتی که دچار فساد شده‌اند ممکن است در این روابط فسادخیز ذی‌نفع باشند؛ پس قطعاً نمی‌توان برای مبارزه با فساد به شخص فاسد اعتماد کرد.
در حوزۀ شفافیت؟
در بحث شفافیت، قطعاً دولت موظف به شفاف‌سازی است. از جانب دولت نمی‌توان گفت شهروندان باید شفاف باشند. اطلاعات قراردادها در دست دولت است، اطلاعات مربوط به حقوق و مزایایی که افراد دریافت می‌کنند و فرایند قانون‌گذاری و آیین‌نامه‌نویسی همگی در اختیار دولت قرار دارد؛ بنابراین دولت ملزم به شفافیت است. درواقع، هرچند در مقابله با فساد، به مردم بیش از دولت می‌توان تکیه کرد، اما در ارتقای شفافیت باید از خود دولت انتظار داشت و مردم نمی‌توانند آغازگر باشند.
شهروند به‌عنوان یکی از بازیگران این عرصه می‌تواند مطالبه‌گر باشد. رسانه به‌عنوان یکی از ارکان دموکراسی می‌تواند نقش مهم خود را در این زمینه ایفا کند. دولت هم جایگاه خود را دارد. می‌خواهم وزن هرکدام از این بازیگران و بازیگران احتمالی دیگر را بدانم.
باید در این زمینه تحقیقاتی صورت گیرد. شما از اهمیت جایگاه یا نقش دولت و مردم در شفافیت سؤال می‌کنید. وقتی از نقش صحبت می‌کنیم وارد فاز جامعه‌شناسی می‌شویم و بررسی جامعه‌شناختی به روش تحقیق نیاز دارد، مثلاً تحقیق رگرسیون. من ندیده‌ام این کار در ایران انجام شده باشد، اما می‌توان مطالعه کرد و پیچیدگی خاصی ندارد و مبتنی بر داده و آمار است، البته آن داده‌ای که دولت صادقانه و بدون دست‌کاری، به‌طور سالانه گزارش کند یا در سایت‌ها قرار بدهد. ما در گزارش دادن یا علنی کردن اطلاعات بسیار ضعیفیم. در سال‌های اخیر برخی اقدامات صورت گرفته، اما در سال‌های قبل از دهۀ نود چنین اقداماتی بسیار نادر و کمیاب بود.
در گزارش بین‌المللی شفافیت سازمان ملل در سال 2017، رتبۀ ایران 130 در میان 180 کشور است. حتی کشورهای حوزۀ خلیج‌فارس که به‌زعم ما فاقد دموکراسی هستند، در این زمینه بسیار از ما جلوترند. ارزیابی شما از این موضوع چیست؟
سؤال به‌جایی است. ما برای بسیاری از کشورهای منطقه که همسایۀ ما به شمار می‌آیند، به‌لحاظ حقوق اساسی وزنی قائل نیستیم، مثل عربستان؛ ولی وضعیت آن‌ها در گزارش‌های شفافیت بین‌المللی مربوط به فساد معمولاً بهتر از ماست. شاید نتوان این امر را به یک علت یا یک عامل مرتبط دانست. همۀ اینها به مطالعه نیاز دارد؛ اما برخی عوامل هستند که بی‌شک تأثیرگذارند. یکی آن‌ها موضوع رانت نفت است که البته کشورهای حوزۀ خلیج فارس هم به آن دچارند، اما شاید تاحدودی آن را مدیریت کرده باشند. این رانت وجود دارد و باید مدیریت شود. این یک بستر فسادخیز و فسادساز است که اگر مدیریت نشود، قطعاً فساد آن را فرا خواهد گرفت. رانت عامل بسیار مهمی است. برخی در تحلیل‌های خود اعلام کرده‌اند نظام‌های سیاسی ایران، به‌ویژه نظام قبل از انقلاب، نظام رانتی بوده است. فراتر از آن، نوع نگرش ما به دولت هم مهم است. شما می‌دانید گزارش‌های سازمان شفافیت بر اساس مصاحبه با شهروندان کشورهای مختلف یا مصاحبه با اشخاصی که می‌خواهند در ایران سرمایه‌گذاری کنند تهیه می‌شود. شاید نوعی ایران‌هراسی که در دنیا پدید آمده نیز بر این مسئله تأثیر بگذارد. البته نمی‌دانم چه میزان تأثیر می‌گذارد. این امر به تحقیق نیاز دارد. علاوه بر اینها، برای برخی نهادها و نظام‌هایی که ایجاد کرده‌ایم بسترهای لازم وجود نداشت، مثل همین شوراها. در سال 1376 وقتی کار شوراها آغاز شد، آن‌ها باید در بستر آماده‌ای فعالیت می‌کردند و یکی از مهم‌ترین این بسترها رسانه‌های فعال و آزاد بود. در شهرهای کوچک ایران به‌ندرت رسانه‌ای مستقل یا رسانه‌ای محلی یا حتی میتینگ‌های محلی پیدا می‌شود. ما به‌طور معمول اینها را نداریم و اگر نداشته باشیم، لایه‌هایی از حکومت، که برخی‌هایشان بودجه‌های بسیار عظیمی نیز دارند، در دسترس و معرض شهروندان و گروه‌های ذی‌نفع قرار می‌گیرند؛ یعنی لایۀ قدرت و پول به تعداد زیادی از افراد و گروه‌ها نزدیک می‌شود، بدون اینکه نهادهای ناظر مردمی و مستقل وجود داشته باشد. در این حالت، با پدیدۀ حیاط خلوت مواجه می‌شویم و نحوۀ هزینه‌کرد منابع از توان نظارتیِ نظام سیاسی اداری خارج می‌شود. در دولت و مجلس کم‌وبیش نهادهای نظارت‌کنندۀ مستقل و قوی وجود دارد. روزنامه‌های قوی‌تر، شاید نه در عرصۀ شهری، ولی در عرصۀ ملی وجود دارند. اینها باید همواره در شهرها و روستاهای مختلف گسترش یابند. 1200 شهر خیلی زیاد است. چه کسی بر 130 یا 140 هزار نفر عضو شوراهای مختلف نظارت می‌کند؟ چه نوع نظارت مردمی بر اینها وجود دارد؟ یکی از زمینه‌های مهمی که لازم است دربارۀ آن مطالعات گسترده صورت گیرد، فسادی است که از مدیریت شهری و شوراها نشئت می‌گیرد. در حال حاضر، مطالعاتی در این زمینه صورت نگرفته یا بنده ندیده‌ام. دریغ از حتی یک مقاله که اینها را بررسی کرده باشد. حال آنکه در کشورهایی همچون کشورهای اسکاندیناوی و کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعۀ اقتصادی (OECD) که از نظر سلامت اداری وضعیت خوبی نیز دارند، این‌گونه مسائل مطالعه می شوند؛ چون اهمیت دارند. عوامل متعدد و پراکندۀ بسیار زیادی وجود دارد که باعث می‌شود فساد به‌صورت تصاعدی افزایش یابد یا فاسدان پشت فاسدان دیگر را بگیرند. راه‌کار واحدی برای این مسئله وجود ندارد، جز عزم راسخ و ارادۀ سیاسی واقعی که در واقع نوعی وحدت ملی یا آشتی ملی در این عرصه ایجاد کند.
چه ارتباطی میان حقوق شهروندی و موضوع شفافیت وجود دارد؟
حقوق شهروندی قطعاً شهروندان را توانمند می‌کند. شهروندی می‌تواند با فساد مبارزه کند یا دربارۀ فساد افشاگری کند یا در برنامه‌های مبارزه با فساد شرکت کند که توانمند باشد. اما شهروند توانمند کیست؟ یکی از پذیرفته‌ترین تعاریف این است: شهروند توانمند شهروندی است که علاوه بر شرکت کردن و رأی دادن در بازه‌ها یا دوره‌های انتخابات، در بازه‌های دیگر هم به‌صورت روزمره در امور عمومی جامعه یا شهرش شرکت کند یا در مباحث نظارت، فعالانه حضور داشته باشد. در واقع زمانی که از نقش شهروند در مبارزه با فساد سخن می‌گوییم، از شهروند فعال سخن می‌گوییم و قطعاً یکی از بسترهای لازم برای پرورش شهروند فعالْ حقوق شهروندی است. حقوق شهروندی و آزادی بیان کمک می‌کند شهروند از اتفاقاتی که در کشور یا جامعه‌اش رخ می‌دهد مطلع باشد و اگر حرفی داشت آن را بیان کند. آزادی رسانه‌ها، مطبوعات، تجمعات و آزادی‌های مختلفی که در حقوق شهروندی وجود دارد همگی در راستای توانمندسازی شهروندان برای ایفای نقش یک شهروند فعال است؛ در غیر این صورت، اگر به هیچ نوع حقوق شهروندی قائل نباشیم، اولاً دیگر شهروند نخواهیم داشت و مردم فقط رعیت‌اند؛ ثانیاً اگر هم شهروند داشته باشیم، حتی فقط در حد اسم، این شهروند اطلاعاتی ندارد، به هیچ‌چیز دسترسی ندارد و نمی‌تواند به‌طور معنادار علیه فاسدان و گروه‌های فساد نقشی ایفا کند و قطعاً از ایفای نقش مفید در جامعه محروم خواهد شد. درمجموع شاید بتوان گفت آزادی مقدمۀ شفافیت و مبارزه با فساد است.
آیا شفافیت نقطۀ شروع و پایانی دارد و اگر دارد این نقطه‌ها کجاست؟ جایگاه رسانه‌ها در این میان چیست؟ مثلاً اگر در اصفهان، شهرداری و شهروندان بخواهند به‌مرور شفافیت را در تمامی جایگاه‌ها نهادینه کنند، از کجا باید شروع کنند و چشم‌اندازشان باید تا کجا باشد تا در نهایت بتوان گفت اصفهان شهری دارای نهادهای عمومی شفاف است؟
از نظر من، آغاز و پایان این کار، هم بر عهدۀ دولت است، هم بر عهدۀ خود شهروندان. بر عهدۀ دولت است از این جهت که تا اطلاعات لازم را ارائه ندهد، شهروند نمی‌تواند نظرات متقن بدهد و اگر نظرات شهروند بر اطلاعات صحیح استوار نباشد، مقام‌های فاسد به‌سرعت و به‌راحتی آن را رد خواهند کرد. می‌گویند شما که آگاهی ندارید حرف نزنید؛ شما که آگاهی ندارید تهمت و افترا نزنید. حتی ممکن است شهروند درگیر دعاوی کیفری علیه خودش بشود؛ بنابراین دولت باید شفافیت را آغاز کند. از طرفی شاید دولت هیچ‌گاه نخواهد چنین کاری کند. در این حالت، شهروندان می‌توانند با گفتمان‌سازی و بحث‌های پی‌درپی در یک حوزۀ به‌خصوص و مطالبه‌گری فضا را برای خودشان باز کنند، ولی قطعاً سخت خواهد بود و ممکن است جبهۀ فاسدان را علیه خودشان متحدتر بکنند؛ چون اگر در یک سیستم گروه‌های فساد وجود داشته باشد، قطعاً آن‌ها راحت نمی‌نشینند تا شهروند به‌راحتی به‌حق و حقوق خود و به شفافیت لازم برسد.
نقش رسانه‌ها را در این زمینه تا چه حد مهم می‌دانید؟
رسانه‌ها به‌عنوان یک واسط نقشی فراتر از یک ابزارِ صرف دارند. آن‌ها خودشان می‌توانند تأثیرگذار و جهت‌ده باشند و مسیرها را مشخص کنند. شاید بتوان گفت اگر رسانۀ مستقلی در یک شهر یا یک حوزه وجود داشته باشد، می‌تواند بخشی از نیروی شهروندان را که هرز می‌رود، مدیریت بکند، آن‌ها را یکپارچه کند و علیه برخی گروه‌های خاص فساد نشانه بگیرد. قطعاً رسانه‌ها در این زمینه رسالت مهمی بر عهده‌شان است.
در یک نگاه عملیاتی و کوتاه‌مدت اگر دولت یا حاکمیت دچار فساد شده باشد، آغاز شفافیت از دولت و حاکمیت کار بسیار سخت و پیچیده‌ای است. از طرفی، وارد کردن مردم به این فاز نیز به‌دلیل نبود آموزش و شکل نگرفتن سازمان‌های مردم‌نهاد کاری تقریباً غیرممکن است و در صورت امکان نیز هزینه‌ها برای مردم بسیار سنگین است. بنابراین شاید شهرداری‌ها بهترین نقطه برای شروع این مبارزه باشند؛ چون از یک طرف مانند دولت پیچیده و عظیم نیستند که شناسایی گلوگاه‌های فسادخیز آن‌ها کُند باشد و از طرف دیگر، اهرم‌های قدرتی دارند و به مردم نیز نزدیک‌ترند؛ پس شاید بهترین نقطه برای شروع شفافیت علیه فساد باشند.
اینکه می‌گویید شهرداری‌ها چندان بزرگ و پیچیده نیستند، می‌توانند سریع‌تر کار کنند و به مردم نزدیک‌ترند کاملاً درست است. مخصوصاً یکی از مباحثی که در دفاع از عدم تمرکز شهرداری‌ها و شوراها مطرح کرده‌اند همین نزدیکی قدرت به مردم و پاسخ‌گویی این قدرت به مردم محلی است. این نگاهْ سنتی است، ولی طبق مطالعات جدیدی که انجام شده است، خود مدیریت شهری یکی از مراکزی است که ممکن است به‌دلیل ضعف‌های ساختاری تحت تأثیر فساد قرار بگیرد. قطعاً اگر شهرداری وجود داشته باشد که در ساختار فساد گیر نکرده باشد، می‌تواند در این زمینه پیشگام و پیشرو و الهام‌بخش باشد. بنابراین درست است که مدیریت‌های شهری چابک‌تر و چالاک‌ترند، ولی ممکن است خودشان در معرض فساد باشند. این دیدْ بدبینانه است، ولی به‌هرحال در عرصۀ جهانی مطالعات مختلف آن را نشان داده و از میان اندیشمندان معتقدان زیادی دارد.
پژوهشگران برای این موضوع چه راهکاری اندیشیده‌اند؟
تقویت نهادهای نظارتی مردمی مثل رسانه‌ها، جلسات گفت‌وگو میان شهروندان محل، ایجاد رقابت بین حوزه‌های مختلف شهری، دیوان‌سالاری رقابتی و کارهای مختلف دیگر راهکارهایی است که وجود دارد و باید عملی شود. در غیر این صورت، نه دولت و نه مدیریت شهری نمی‌توانند آن طور که مدنظر شماست شفافیت به خرج دهند یا آغازکنندۀ شفافیت باشند. دشواری مسئله همین است؛ چون این روند ما را به یک دور باطل می‌کشاند: از یک طرف اگر دولت اطلاعات ندهد، شهروند نمی‌تواند نظارت بکند و از طرف دیگر، اگر نهاد دولتی دچار فساد باشد، اطلاعات نمی‌دهد یا اطلاعات را دست‌کاری می‌کند. همین مسئله کار مبارزه با فساد را بسیار دشوار می‌کند.
شما چه پیشنهادی برای شهرداری اصفهان و شهروندان دارید تا بتوانند گام‌های محکمی در راستای شفافیت و مبارزه با فساد بردارند؟
اصفهان یکی از مهم‌ترین و تاریخی‌ترین و باشکوه‌ترین شهرهای ایران است و می‌تواند در زمینه‌های مختلف الگو باشد. این شهر درخصوص مبارزه با فساد نیز می‌تواند پیشگام باشد. در این زمینه، یکی از توصیه‌ها نزدیک‌تر کردن افق دید شهرداری و شورای شهر به نگاه مردم است. یکی از عوامل تشدیدکنندۀ فساد در کشورها جدایی دولت و مردم است؛ یعنی گاهی شهروندان دولت را از خودشان نمی‌دانند و فقط به دنبال حق و سود خودشان‌اند. در این حالت ابایی از پرداخت رشوه و انجام کارهای خلاف ندارند. همین شهروند در موقعیتی دیگر کارمند است و ابایی از گرفتن رشوه و اختلاس ندارد. این شکاف باید از طریق افزایش دیدار میان شهروندان و نهادهای مدیریت شهری، ایجاد گفتمان در حوزه‌های مختلف هنری، اجتماعی و فرهنگی، دعوت از شهروندان برای ارائۀ نظر در حوزه‌های مختلف و مشارکت دادن شهروندها در برنامه‌ریزی‌های شهری، حتی در احداث و بهسازی خیابان‌ها، ترمیم شود. تمام این کارها در دنیا انجام می‌شود و دولت‌ها سعی می‌کنند مردم را جزئی از خود و خود را جزئی از مردم بدانند.
در پایان اگر نکته‌ای در نظر دارید بفرمایید.
کشور ایران و نظام سیاسی جمهوری اسلامی مبارزه با فساد را از مدت‌ها پیش شروع کرده است و از دهۀ 80 به این سو جدیت بیشتری در آن دارد. در این مبارزه نباید هرگز نقش مردم را دست‌کم گرفت. نقشی که مردم می‌توانند ایفا کنند بسیار فراتر از نقش دولت و ارگان‌های دولتی است. علاوه بر این، جای مطالعات علمی نیز در این زمینه خالی است. مطالعات جامعه‌شناختی و تحلیلی در این زمینه کم است. مطالعاتی صورت گرفته و از آن‌ها استفاده شده، اما مطالعاتی که مبتنی بر آمار و پیمایش‌ها باشد هنوز هم کم است؛ برای مثال در عرصۀ ارتباط فساد با نظام‌های نامتمرکز همچنان دست ما خالی است و اقدامی در این زمینه نکرده‌ایم. من از استادان حقوق عمومی و حقوق و قانون اساسی و مدیریت تقاضا می‌کنم بخشی از همت و وقت خود را به این مقولۀ مهم اختصاص دهند تا ان‌شاءالله بتوانیم در این زمینه موفق عمل کنیم.
